信息来源：中国环境报 记者：陈媛媛
“今年，我将提交《加快推进检察公益诉讼立法进程》的提案。”全国政协委员、陕西省人民检察院副检察长高洁告诉记者，她已连续三年提交关于制定检察公益诉讼法的提案。“每年着力点不同。前两年着重提议全国人大制定检察公益诉讼法，今年主要在加快推进这一立法进程上提出一些具体建议。”
2023年9月，制定检察公益诉讼法列入十四届全国人大常委会立法规划；2023年12月，全国人大监察和司法委员会正式启动检察公益诉讼法的立法程序，成立检察公益诉讼法立法领导小组，制定检察公益诉讼法立法方案。近期，《全国人大常委会2024年度立法工作计划》将检察公益诉讼法列为预备审议项目。
“全国人大及时并适时启动检察公益诉讼立法程序，制定符合时代需要的法律，说明工作效率很高，同时也说明国家在推进治理体系和治理能力现代化的进程中，各环节都能做到协同联动、有效推进。”高洁建议，应在此基础上加快立法进程，及时落实党中央决策部署、回应人民群众呼声、解决司法实践突出问题，尽快形成正式的法律草案提请全国人大常委会审议。
加快推进检察公益诉讼立法具有紧迫性
2024年是习近平总书记提出探索建立检察公益诉讼制度十周年。目前，生态环境和资源保护领域已成为公益诉讼检察最重要的领域，办案数量最多、案件类型最丰富、覆盖面最广、社会影响最大。最高检发布的公开数据显示，2018年至2023年6月，检察机关累计办理生态环境和资源保护领域行政公益诉讼38.8万件、民事公益诉讼5.9万件；向行政机关发出诉前检察建议32.6万份，行政机关回复整改率达99.3％；对于诉前解决不了问题、具有示范意义的案件，提起诉讼2.5万件，法院已审结2.2万件，99.8％得到裁判支持。
加快推进检察公益诉讼立法具有紧迫性。从司法实践情况看，检察公益诉讼已经呈现出不同于传统诉讼程序的鲜明特征，亟须将相关原创性成果尽快法治化、制度化。
“对于制定检察公益诉讼法的必要性、可行性以及立法路径已有广泛共识。”高洁介绍说，十四届全国人大一次会议期间，271件议案中，建议制定检察公益诉讼法的有17件，占全部议案的6.3%；699名代表对此提出议案，占全体代表的23.5%。
加快推进检察公益诉讼立法已具备较为成熟的条件。检察公益诉讼实践成功探索了公益诉讼不同于民事诉讼、行政诉讼的规律规则，为立法完善积累了有益司法经验。
2023年，随着检察公益诉讼条款被写入无障碍环境建设法，检察公益诉讼法定领域扩展到“4+10”。同时，青藏高原生态保护法、海洋环境保护法等多部法律增加了检察公益诉讼条款。目前，在民事诉讼法、行政诉讼法对建立检察公益诉讼制度作出授权性规定的基础上，已有包括民法典在内的23部法律对检察公益诉讼制度作出明确规定。检察公益诉讼规范体系逐步丰富、完善，为制定专门检察公益诉讼法奠定了坚实基础。
检察公益诉讼司法制度成为对外司法交流的一张亮丽名片。高洁告诉记者，在2023年第二十一次上海合作组织成员国总检察长会议上，与会的各成员国检察机关相关负责人纷纷对中国的检察公益诉讼制度表达了赞许，表示要加强交流，学习和借鉴中国检察机关在保护生态环境方面的经验做法。
2023年，最高检积极组织与中国法学会、全国人大监司委、最高法、司法部等多方共同开展立法研究和立法建议稿起草工作，为扎实推进检察公益诉讼立法进一步凝聚共识、汇聚智慧、提供参考。在前期准备、广泛调研、理论研讨等基础上，目前已形成《检察公益诉讼法（建议稿）》。学术界高度关注检察公益诉讼立法，形成多份立法专家建议稿，为加快推进立法进程奠定了理论基础。
案件范围与诉权顺位等问题需进一步明确
高洁结合办案经验、广泛收集梳理地方检察机关立法需求和建议时发现，在检察公益诉讼案件办理过程中，存在部分尚未明晰的问题，影响检察机关职能作用的发挥。对此，高洁建议：
一是明确检察机关在公益诉讼中的职能定位。检察机关提起公益诉讼是由其作为法律监督机关的宪法定位和具有保护国家利益和社会公共利益的法定职责所决定的。建议明确将检察机关提起公益诉讼的身份定位为“公益诉讼人”或“公诉人”，区别于一般原告，保障检察机关在公益诉讼中依法履行法律监督职权。在检察公益诉讼二审程序中明确建立抗诉制度，充分发挥检察机关的法律监督职能作用，确保公益诉讼高质效维护公益、实现公平正义。
二是明确检察公益诉讼的案件范围。案件范围是检察公益诉讼的基础和核心问题，也是目前立法和司法实践中的难题。立法中应考虑随着经济、社会发展和法律授权案件范围的不断拓展，预留发展空间等问题。建议用“法律法规规定的其他领域的检察公益诉讼案件”的方式兜底，赋予法律法规特别是地方性法规根据经济社会发展及地方特色拓展检察公益诉讼案件范围的空间；用反向排除的方式，明确仅侵害特定自然人、法人或者非法人组织利益的行为，国防、外交等国家行为等不应纳入检察公益诉讼范围。
三是明确与其他诉讼主体关系和相关诉讼机制的衔接。公益诉讼已经形成了以检察公益诉讼为主体的格局。建议就调整社会组织优先诉权问题进行深入调研论证后，在立法中明确具有可行性的具体方案。统筹考虑检察机关、行政机关、社会组织的诉权顺位，在行政机关优先的情况下，将社会组织优先于检察机关调整为检察机关与社会组织“并行”。即公益损害发生之后，检察机关首先建议相关行政机关提起民事公益诉讼或启动生态环境损害赔偿程序，在行政机关不提起诉讼的情况下，检察机关与社会组织提起民事公益诉讼的诉权处于同等顺位。
调查取证等方面需提供具体法律依据
高洁在办案中常常遇到无法可依、无据可查等问题。对此，高洁列举了几个典型问题，并提出针对性建议。
建议增强检察机关调查权及保障措施。现有法律仅原则性规定检察机关在公益诉讼中有调查取证权，但调查方式、调查手段和保障措施规定尚不完善，建议增加向金融机构等单位查询财产的调查方式。规定必要的强制性调查措施。对于在调查取证过程中，如遇到证据可能灭失或者以后难以取得、不立即采取措施将使公共利益受到难以弥补的损害等紧急情况时，可自行采取查封、扣押、冻结等强制性调查措施。同时，规定调查权的保障措施，明确被调查对象的配合义务，对不配合检察机关调查取证的，赋予检察机关罚款甚至司法拘留的权力。对以暴力、威胁、聚众围攻等手段妨碍调查的，明确规定处置措施和移送相关部门追究行政或刑事责任。
建议健全检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。检察机关适用惩罚性赔偿的民事公益诉讼实践取得了良好的效果。但惩罚性赔偿金的性质、计算基数、倍数、折抵等问题尚未明确，惩罚性赔偿金的管理使用也亟待规范。这些问题制约了检察民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的作用发挥。建议最高法会同最高检加强对民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的研究，出台相关司法解释。同时，将司法实践中成熟的做法上升到法律，建议在专门立法中为惩罚性赔偿制度提供明确法律依据。
建议加快构建检察公益诉讼的执行体系。通过立法明确人民法院的主导作用，人民法院及时主动移送执行可以确保公益得到及时有效修复；明确检察机关全程跟进与监督；明确行政机关参与民事公益诉讼执行的义务；明确金钱赔偿由人民法院负责执收，全额上缴地方政府设立的公益诉讼专项资金账户，专门用于社会公共利益保护。
