信息来源：中国环境报   记者：张春燕

 

 

北京低碳出行的骑行者越来越多。曾震摄

 

对于一些超大城市而言，在遭遇了交通拥堵、高房价、环境污染等“大城市病”后，“减量、提质”，无疑是最优选。北京正是“减量”成功的代表。

 

2022年6月27日，中国共产党北京市第十三次代表大会开幕，蔡奇代表中共北京市第十二届委员会向大会作报告。报告指出，“过去五年来，北京坚定不移疏解非首都功能，京津冀协同发展取得新突破，北京也成为全国第一个减量发展的超大城市。”

 

寥寥数语，背后信息包罗万千。一个超大城市想要“瘦身”，谈何容易？记者试图串起重点节点，厘清北京“减量”发展背后的逻辑，让公众更理解我们的首都——北京。

 

“三条红线”意味着什么？

 

当时间的脚步重回2017年，迈入“十三五”规划实施的第二年，北京发布了一则重磅规划。

 

围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，新编制的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称“新总规”）发布并实施。“首都未来到底要怎么发展？新总规给出了清晰定位。”中国自然资源学会政策研究专业委员会委员臧红印告诉中国环境报记者。

 

北京提出“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，明确了核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务。

 

基于资源环境的硬约束，新总规划出了“三条红线”。

 

第一条线为人口总量上限。新总规明确到2020年，北京市常住人口规模控制在2300万人口总量上限，以后将长期稳定在此水平。

 

第二条线为生态控制线。新总规明确到2020年，北京市生态控制区面积占市域面积的比例要达到73%，到2035年提高到75%。

 

第三条线关于城市开发边界。新总规明确到2020年，北京市城乡建设用地规模将由2015年的2921平方公里减到2860平方公里，2035年减到2760平方公里，腾退减量后的用地将更多用于增加绿色生态空间。

 

“三条红线就像有了天花板，倒逼北京发展做减法。”中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王伟说。

 

基于这一顶层设计，北京的减量发展步入快车道。到2018年，“减量”出现了拐点。

 

2018年度城市“体检”报告显示：北京人口、建设用地“双减量”，全社会劳动生产率和土地利用效益较2015年均有所提升，PM2.5、重要江河湖泊水质达标率等15项指标提前实现了2020年规划目标。

 

这里提到一项新举措——城市体检。

 

王伟参与了2019年北京市组织的2018年度城市“体检”工作专题研究。“这是一项重要的制度创新。”他对中国环境报记者解释说，长期以来，一些地方规划的蓝图常与最终落地的实践存在差距。党中央在批复北京新总规时，明确提出要进行城市体检，要求“一年一体检，五年一评估”。

 

如此一来，线性的建设思维转变成要及时评估、预警反馈，结合督察和问责，形成一个完整的闭环治理体系，确保蓝图规划逐一落地。

 

“一大批一般制造业企业、区域性专业市场和物流中心有序退出，拆除违法建筑超2亿平方米。城六区常住人口与2014年相比下降15%，城乡建设用地减量110平方公里……”臧红印一一历数北京的减量成绩单。

 

北京的减量不是零敲碎打，除了依据新总规一一落地，更难的地方在于北京的首都地位。“这也是北京和其他城市最大的不同之处。”王伟进一步阐述道，北京的发展建设要处理好“都与城”“舍与得”“疏解与整治”等多层关系。

 

很多人向往北京。它是人们心中的古都：“日月光天德，山河壮帝居。”它也是文学家心中的圣地：“北平之秋就是人间的天堂，也许比天堂更繁荣一点呢！”

 

作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，北京本身有着强大吸引力。而这巨大的减量，无疑会面临内外压力。牵一发而动全身，不仅涉及城市发展的惯性和路径依赖，也涉及各方人事和具体利益。

 

即便如此，北京也表现出应有的定力，朝着减量目标大步走下去。

 

无形的“增”在哪里？

 

如今，生活在北京的人们，的确感受着这里的变化。

 

蓝天携手白云，朋友圈秀出晚霞，雨后的晴空绽放异彩，北京生态环境的改善，人们有目共睹。

 

交通拥堵变少，低碳出行者增多，自行车道有序增加，北京的交通变化，人们有目共睹。

 

随着通州城市副中心建设、森林城市建设推进、环球影城开园、大兴国际机场投运、南城新振兴计划启动……北京拉开气象万千的空间结构，犹如写意山水画，潇洒、大气。

 

大力支持雄安新区建设、和张家口联动举办冬奥会，京津冀都市圈联袂而动……在减量发展中，“协同”二字，彰显北京引领区域发展的担当。

 

“减量集约、创新驱动，对北京来说尤为重要。这其间，有许多先进理念的融入。”

 

理念之一，在于发展“逻辑”。

 

“我参与了北京市市级以上工业开发区生态化建设园区的评审。”臧红印回忆说，高能耗制造业“减”掉了，增加的是创新驱动和跨界融合的新兴产业。“现在北京发展产业讲究‘专精特新’，绿色经济、文创经济、数字经济、总部经济、楼宇经济等，发展飞速。”

 

理念之二，在于如何“花钱”。

 

“过去我们的城市建设往往要砸钱，注重把城市的‘面子’建得好，但对城市建设的‘成本意识’重视不足。”王伟立足于“财政”角度向中国环境报记者阐述，在国外，财政和国土规划非常紧密。没有良好的财政，就无法高效配置公共资源并持续运营。“北京的‘减’带着成本意识，从过去的工程思维转向‘成本意识’，这是一种先进理念的展现。”

 

理念之三，在于如何“疏导”。

 

政府的宏观政策需要获得人民的支持，北京要做“减”法，离不开老百姓的支持。“加强基层治理，减少源头风险，就是北京无形中的加法。我理解北京开通12345热线、接诉即办机制等，就是为了当群众遇到问题，及时疏解、给予响应。”王伟说，这为“减”提供了无形的护航，充分体现了“以人民为中心”。

 

“减”，很多时候意味着对既有利益格局的触动。北京的“减法”得到了人们的理解、支持和拥护。因为在实践中，北京通过一系列知民意、顺民心的举措，对“时代是出卷人，我们是答卷人，老百姓是评卷人”这句话，写下生动注解。

 

北京艰难“减量”，但对生态空间的“增量”却很豪横。新总规明确：2020年，北京市生态控制区面积占市域面积的比例要达到73%。“这是很严苛的，意味着只有约1/4的空间拿来发展。”臧红印说。

 

公开数据显示，北京建成区公园绿地500米服务半径覆盖率从2015年的67.2%提高到了2020年的86.8%。

 

绿地和生态意味着什么？联系成都的发展便能窥探一二。

 

成都近年来一直致力于打造公园城市、“宜居”城市的标签。

 

“成都人的幸福指数很高，朋友告诉我，成都现在流行‘新铁人三项’：绿地露营、骑自行车、去龙泉山看日出。”王伟说，成都由过去发展的“产—城—人”逻辑，转变为“人—城—产”逻辑，这和北京发展的理念一脉相通。

 

人只有被宜居的城市环境吸引，才愿意来城市发展，有了人才，城市才有发展的动能，才可能持续壮大。

 

“以前‘产—城—人’那种先污染再治理的路径行不通了。”王伟一针见血地说，人们需要什么，城市就要发展什么，这是高质量发展带来的新启示。

 

城市减量永远在路上

 

2021年7月，在联合国发布的《世界城镇化展望》报告中，排在前十的超大城市中，亚洲占了7席。

 

其中又以发展中国家居多，如印度首都新德里以2850万人口位列世界第二，孟买以2000万人口排名世界第七。上海以2560万人口排名世界第三，北京则以1960万人口排在第八。孟加拉国首都达卡拥有1950万居民，排名第九。

 

理解这一背景，有助于帮助我们建立正确的时空坐标。

 

“纵观全球风云，发展中国家一边要提升竞争力，一边要自我克制、自我约束来实现高质量发展，北京走出了具有中国特色的绿色发展之路。”因此，北京的减量化对正在遭遇“大城市病”的其他超大城市，具有借鉴意义。

 

对于发达国家而言，发展大都市圈是当下的一大趋势。

 

资料显示，作为日本三大都市圈之首，东京都市圈是全球知名的世界级大都市圈，2018年其人口规模在两万以上的微中心和节点城市数量达到129个，分别是北京都市圈（37个）和上海都市圈（78个）的3.5倍和1.7倍。

 

“东京、伦敦、纽约……都已经走上了区域化发展道路。东京都市圈的发展较早，布局高效，发展意识更成熟。”他山之石，我们同样可以吸收经验。

 

我国超大城市瘦身同时，正通过做大核心城市的蛋糕，带领周边城市协同发展。“通过让中心城市发挥引领驱动力，带动外围城市一起发展，释放区域内的空间结构潜力，实现抱团发展的叠加效应。”臧红印说。

 

王伟和他的团队曾发表过一篇名为《大数据支持下京津冀城市群功能区精细识别与治理》的论文。论文用大数据的研究方式，对城市群功能作出科学支撑。

 

如果用最通俗的语言“翻译”这篇论文，王伟最想告诉读者的结论是——京津冀协同发展战略和首都发展是一体的。

 

并且是基于这三个前提条件的：首先，任何一个繁荣的大都市都离不开区域的共生。其次，合理的分工协作是“做大蛋糕”的前提和“分好蛋糕”的基础。最后，经济产业是城市群活力的血液，必须有一套畅通的治理机制。如同血液是否流通顺畅，不光要有主血管，还要有毛细血管。

 

“只有跳出北京看北京，放在京津冀一体化共同发展的基础上，北京才有更好的发展。”王伟说。同时他认为，发展是永恒之花，“北京的城市发展还有更多的方向可以优化，减量永远在路上。”