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发布时间:2018-09-26     字体大小:    小     中     大

信息来源:中国环境报

 

推进生态环境损害赔偿制度改革,江苏又迈出坚实一步。日前,江苏省委办公厅、省政府办公厅联合印发《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》(以下简称《江苏实施方案》),并向社会公开发布。 

对照中办、国办早前发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》和其他省市已出台的实施方案,不难发现,作为国家此项改革制度试点省份之一的江苏,其实施方案充分吸收了试点期间的经验成果,有着鲜明的江苏特色。

 

特色一:

 

组织领导规格更高

 

《生态环境损害赔偿制度改革方案》要求:“省(自治区、直辖市)政府成立生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组”。

生态环境损害赔偿制度,是生态文明制度体系的重要组成部分。《江苏实施方案》明确,“省生态文明建设领导小组负责生态环境损害赔偿制度改革工作,统筹推进生态环境损害赔偿制度建设和案例实践,研究解决工作中出现的困难和问题。”“领导小组办公室设在省环保厅,负责日常组织协调工作。”

《江苏省生态文明建设领导小组及成员单位职责》规定,省生态文明建设领导小组有六大职责。

相较于在政府层面成立领导小组,江苏此项改革的组织领导机构规格更高一层。因为江苏省生态文明建设领导小组实行双组长制,由党政主要领导即省委书记和省长任组长,分管环保的副省长任副组长,成员单位涵盖了省级党委系统(如省纪委、省委组织部、省委宣传部等)、政府系统、法院、检察院和中央直属的在江苏垂直机构(如海关、银保监局等),共50个单位。由省生态文明建设领导小组负责此项改革,充分体现了省委、省政府党政同心协力,一岗双责。

《江苏实施方案》先后经由省政府专题会议、省政府常务会议和省委深化改革委员会会议审议,由省委、省政府主要领导担任组长副组长的省生态文明建设领导小组主抓,并且确定为省领导联系的重点改革任务,确保了这项改革的组织领导坚强有力。

 

特色二:

 

部门职责明确具体

 

“明确相关部门职能”是《江苏实施方案》中文字篇幅最长的一节,也是方案的亮点之一。

此节除明确授权省环保、国土、住建、农业、水利、海洋渔业和林业等7个直接负有生态环境要素监管职能的部门,代表省政府具体办理生态环境损害索赔的职责外,还明确了省法院、检察院和科技、司法、财政、卫生计生、省政府法制办等7个相关部门在生态环境损害赔偿制度改革中的职责。

其中,科技保障和法制保障最具江苏特色。《江苏实施方案》规定,省科技厅对生态环境损害评估、鉴定等关键技术研发给予相关支持;省政府法制办负责生态环境损害赔偿磋商诉讼及相关法制保障工作,省、设区市政府法制工作部门会同相关部门共同处理生态环境损害赔偿中的涉法涉诉问题。

由于生态环境损害赔偿是一项新的制度,目前还在探索、试行阶段,实践中,鉴定评估环节还有大量的技术性难题待解,需要相应的科技支撑;而无论是磋商成功,申请司法确认,还是磋商不成,提起诉讼,都有大量涉及法律运用的具体问题,有时在有些方面还没有现成的法律可用,需要依据法理作出法律判断。法制办作为政府的法制工作部门会同相关部门共同处理生态环境损害赔偿中的涉法涉诉问题,可以为案例实践中法律运用有效“护航”,确保生态环境损害赔偿在法律的框架内运行,避免相关部门工作中出现违法现象。

 

特色三:

 

充分诠释“应赔尽赔”

 

“应赔尽赔”,是《生态环境损害赔偿制度改革方案》提出的生态环境损害赔偿的一项重要要求。相较于这个方案,《江苏实施方案》两处强调“应赔尽赔”诠释了两层含义。 

其一,在“明确赔偿范围及相关主体”中明确,“违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人,应当承担生态环境损害修复或赔偿责任,做到应赔尽赔。”强调赔偿义务人应当赔偿的“生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、应急处置费用、监测检测费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失,以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。”即同一起损害事件中,赔偿项目不得遗漏。

其二,在“开展生态环境损害赔偿案例实践”中明确要求,“健全案源报告制度,加强案例筛选,确保应赔尽赔。各设区市、省各负有生态环境监管职能的部门要认真履职尽责,积极开展生态环境损害赔偿磋商或诉讼。”即对于符合方案“适用范围”的每一起生态环境损害案件,都不得遗漏。

总之,应该启动索赔程序的案件,一起都不能漏;同一起案件中,应该赔偿的金额一分钱也不能少。

 

特色四:

 

保障公众参与监督

 

生态环境损害赔偿虽然属于民事赔偿,但不同于普通的民事赔偿纠纷。作为一项代行国家所有权、维护公共环境权益的制度改革,让公众知晓、让公众参与、让公众监督,在“阳光下办案”,无疑有着极为重要的意义。为此,《江苏实施方案》从三个方面作出特别规定:

——推进信息公开。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、磋商达成的赔偿协议、诉讼裁判文书、生态环境修复效果评估结果、赔偿资金使用情况等信息,保障公众知情权,接受公众监督。

——鼓励公众参与。创新公众参与方式,邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与生态环境赔偿磋商与修复工作。强化公众意见反馈与处理,对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的,赔偿权利人或其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。

——建立监督机制。加强对生态环境损害鉴定评估、赔偿磋商、案件审理、修复实施的全过程监督,确保赔偿到位、修复有效。对生态环境损害赔偿工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依纪依法予以责任追究。

 

特色五:

 

五个方面保证落实

 

为保证生态环境损害赔偿制度落地实施,《江苏实施方案》特别从五个方面加以强调,构成一个完整的闭环。

一是确保工作有部署有落实。方案要求各设区市和省各有关部门按照“年度计划、季度督查、半年小结、全年考评”要求,细化、分解目标任务,进行生态环境损害赔偿工作考核评估,形成严考核、硬约束的工作机制。

二是确保工作有人去干。方案要求各相关职能部门要明确专人负责此项工作。建立联络员制度,各地各部门指定专人负责采集信息资料,按要求向省生态文明建设领导小组报送工作情况。 

三是确保工作经费有保障。方案明确规定生态环境损害赔偿所需工作经费由同级财政予以安排。

四是确保部门协力支持。方案要求政府各相关部门应积极配合生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的调查取证等工作。

五是确保有人督办。方案明确将各地生态环境损害赔偿制度改革进展情况,纳入省环保督察内容。省、市政府督查室负责对各地各部门生态环境损害赔偿工作开展情况进行跟踪督查。

 

附件

《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》

 

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。为推动生态环境损害赔偿制度在我省落地实施、有序进行,根据《中共中央办公厅国务院办公厅〈关于印发生态环境损害赔偿制度改革方案〉的通知》(中办发〔2017〕68号)要求,结合我省实际,制定本方案。

 

一、总体要求

深入贯彻落实习近平生态文明思想,把生态环境损害赔偿制度改革作为深化生态文明体制改革、加快推进生态文明建设的重要内容,强化生态环境损害者环境保护法律责任,形成环境有价、损害担责的社会氛围,有效遏制环境污染和生态破坏行为。通过探索实践,进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等,形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制。到2020年,初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

 

二、适用范围

本方案所称生态环境损害,是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。

(一)有下列情形之一的,按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任:

1 发生较大及以上突发环境事件的;

2 在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;

3 发生其他严重影响生态环境后果的。各设区市应根据实际情况,综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素,明确具体情形。

(二)以下情形不适用本方案:

1 涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;

2 涉及海洋生态环境损害赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

 

三、工作内容

(一)明确赔偿范围及相关主体

1 明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、应急处置费用、监测检测费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失,以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。

2 确定赔偿义务人。违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人,应当承担生态环境损害修复或赔偿责任,做到应赔尽赔。

赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的,按相应规定执行。

3 明确赔偿权利人。省政府、设区市政府是江苏省、设区市行政区域内生态环境损害赔偿权利人。生态环境损害发生后,赔偿权利人或其指定的部门或机构组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作。设区市行政区域内的生态环境损害,由设区市政府管辖;省域内跨设区市的以及重大环境违法行为造成的生态环境损害、有重大社会影响的生态环境损害,由省政府管辖;跨省域的生态环境损害,由省政府协商开展生态环境损害赔偿工作。

省、设区市环境保护部门负责生态环境损害赔偿组织协调工作;国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业、海洋与渔业等相关部门根据本部门职能,分别负责大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素遭受的不利改变,以及导致上述要素构成的生态系统功能退化的索赔工作。

省、设区市政府法制工作部门会同相关部门共同处理生态环境损害赔偿中的涉法涉诉问题。

(二)健全规章制度及管理体系

1 开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的,赔偿权利人指定的部门或机构应启动赔偿磋商程序。根据生态环境损害鉴定评估报告,就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商,统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况,达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行的,应向人民法院申请强制执行。

2 完善赔偿诉讼规则。磋商未达成一致的,赔偿权利人指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

人民法院要按照有关法律规定,由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件,探索多样化责任承担方式。积极研究探索生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题。鼓励检察机关在法院审理生态环境损害赔偿案件时支持诉讼。法院受理环境公益诉讼案件后,应及时书面告知同级生态文明建设领导小组办公室。

3 加强赔偿资金管理。赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴同级国库,纳入预算管理,由赔偿权利人或其指定的部门或机构开展替代修复。无法替代修复的,生态环境损害赔偿资金专项用于本区域生态环境损害修复。

4 建立监督机制。加强对生态环境损害鉴定评估、赔偿磋商、案件审理、修复实施的全过程监督,确保赔偿到位、修复有效。对生态环境损害赔偿工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依纪依法予以责任追究。

5 推进信息公开。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、磋商达成的赔偿协议、诉讼裁判文书、生态环境修复效果评估结果、赔偿资金使用情况等信息,保障公众知情权,接受公众监督。

(三)加强鉴定评估规范管理

1 规范生态环境损害鉴定评估。为生态环境损害赔偿磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求;为生态环境损害赔偿诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。保障鉴定评估机构独立开展生态环境损害司法鉴定评估,并做好与司法程序的衔接。

2 推进司法鉴定评估机构建设。建立生态环境损害鉴定评估专家库。发挥司法鉴定协会有关专业委员会的作用,加强生态环境损害鉴定评估法律法规、技术方法、标准规范等培训,提高鉴定人员专业素质和鉴定评估能力。

(四)开展生态环境损害赔偿案例实践

1 开展损害赔偿。健全案源报告制度,加强案例筛选,确保应赔尽赔。各设区市、省各负有生态环境监管职能的部门要认真履职尽责,积极开展生态环境损害赔偿磋商或诉讼。要做好案例分析研究和经验总结,对生态环境损害赔偿制度建设提出意见建议。

2 开展探索性研究。在国家有关部门指导下,对环境健康问题开展调查研究,加强环境与健康综合监测与风险评估。鼓励探索环境健康损害赔偿研究与案例实践。

3 开展环境修复。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的,赔偿义务人应当根据磋商或判决要求,组织修复受损害的生态环境。赔偿义务人可以自行开展修复;赔偿义务人无能力自主开展修复的,可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复,修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的,相关部门前期进行清除污染、应急处置、监测检测、生态环境损害调查、鉴定评估的费用,以及进行修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

生态环境损害无法原位修复的,赔偿权利人指定的部门或机构根据磋商或判决要求,结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。替代修复的范围,通常应安排在同一设区市行政区域内。

生态环境损害发生地相关职能部门应加强修复过程的监督管理,防止发生新的环境污染、生态破坏;修复结束后,修复项目承担单位应委托相关机构或专家进行修复效果后评估,出具评估意见并向社会公开。未达到修复要求的,应责成继续修复,确保受损害的生态环境得到及时有效修复。

4 鼓励公众参与。创新公众参与方式,邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与生态环境赔偿磋商与修复工作。强化公众意见反馈与处理,对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的,赔偿权利人或其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。

 

四、保障措施

(一)加强组织领导。各地党委政府和相关部门要充分认清生态环境损害赔偿制度改革的重大意义,加强对生态环境损害赔偿制度改革的领导,及时制定本地区的实施办法或意见,明确任务与要求。省生态文明建设领导小组负责生态环境损害赔偿制度改革工作,统筹推进生态环境损害赔偿制度建设和案例实践,研究解决工作中出现的困难和问题。领导小组办公室设在省环境保护厅,负责日常组织协调工作。各相关职能部门要明确专人负责此项工作。各设区市要明确相关领导小组及办公室。各地各部门在实施生态环境损害赔偿过程中,要及时总结经验,完善相关制度。

(二)明确相关部门职能。省和设区市政府指定的部门负责并指导本系统生态环境损害赔偿业务工作。省环境保护厅负责与国务院有关部门的沟通,承办领导小组办公室日常工作,开展生态环境损害赔偿案例实践,会同省卫生计生委开展环境健康相关工作。省法院负责指导有关生态环境损害赔偿案件的审判工作。省检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。省科技厅对生态环境损害评估、鉴定等关键技术研发给予相关支持。省司法厅负责生态环境损害司法鉴定机构建设与管理。省财政厅负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。省国土资源厅负责办理国土资源环境损害赔偿的具体工作,指导设区市开展国土资源环境损害赔偿工作。省住房城乡建设厅负责办理风景名胜区资源环境损害赔偿的具体工作,指导设区市开展风景名胜区资源环境损害赔偿工作。省农委负责办理农业生物资源损害赔偿的具体工作,指导设区市开展农业生物资源损害赔偿工作。省水利厅负责办理水资源生态环境损害赔偿的具体工作,指导设区市开展水资源生态环境损害赔偿工作。省卫生计生委配合省环境保护厅开展环境健康问题调查研究、环境与健康综合监测与风险评估。省海洋渔业局负责办理水生生物资源环境损害赔偿的具体工作,指导设区市开展水生生物资源环境损害赔偿工作。省政府法制办负责生态环境损害赔偿磋商诉讼及相关法制保障工作。省林业局负责办理林业资源环境损害赔偿的具体工作,指导设区市开展林业资源环境损害赔偿工作。政府各相关部门应积极配合生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的调查取证等工作。

政府机构改革完成前,各有关部门按照现有的职能落实相关工作;机构改革完成后,各项职责由职能调整后的部门或机构无缝承接;职能不明确的,由省生态文明建设领导小组负责协调。

(三)落实经费保障。生态环境损害赔偿所需工作经费由同级财政予以安排。

(四)加强考核监督。各设区市和省各有关部门按照“年度计划、季度督查、半年小结、全年考评”要求,细化、分解目标任务,进行生态环境损害赔偿工作考核评估,形成严考核、硬约束的工作机制。将各地生态环境损害赔偿制度改革进展情况,纳入省环保督察内容。省、市政府督查室负责对各地各部门生态环境损害赔偿工作开展情况进行跟踪督查。建立联络员制度,各地各部门指定专人负责采集信息资料,按要求向省生态文明建设领导小组报送工作情况。自2019年起,每年1月15日前将上年度生态环境损害赔偿工作情况报送省生态文明建设领导小组办公室。

2016年印发的《江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》(苏政发〔2016〕159号)自本文发布之日起废止。

 

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