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发布时间:2019-01-25     字体大小:    小     中     大

信息来源:苏州市生态环境局

 

最高检与生态环境部等九部委近日联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》(以下简称《意见》),要求在检察公益诉讼中加强协作配合,合力打好污染防治攻坚战,共同推进生态文明建设。本报记者就操作层面的一些问题,采访了生态环境部、最高检、司法部等相关负责同志。

 

公益诉讼是环境司法的突破口

 

随着新环保法施行,以及民事诉讼法和行政诉讼法的修订,我国正式建立了检察公益诉讼制度。经过一年多施行,环境检察公益诉讼办案量大幅上升,在保护生态环境公共利益方面发挥出越来越大的作用。

 

“生态环境保护工作需要检察机关积极、全面的参与,融入国家环境治理体系,充分发挥环境司法的支持、监督和保障功能,环境检察公益诉讼是最好的切入点和突破口。”生态环境部一位官员对检察机关公益诉讼工作给予高度评价。

 

近年来,生态环境部与最高检协作日益密切,在国家层面逐步实现无缝对接。双方通过共同完善环境污染犯罪司法解释,构建行政执法与刑事司法“两法”衔接机制,共同推进检察机关提起环境公益诉讼等,有力保障和促进了生态环境保护工作深入开展。

 

“公益保护是一项系统工程,需要社会各界的广泛认同和积极参与。”对于检察机关在司法办案过程中存在的问题,最高检第八检察厅厅长胡卫列说,在研究制定《意见》过程中,主要坚持问题导向、协作共赢、规范执法三项原则,这些都需要检察机关与行政机关进一步加强沟通协调、完善顶层设计,发挥各自的职能优势,多方联动破解难题。

 

《意见》不仅明确了行政执法机关履职尽责的标准和应诉的有关规定,更多的是对检察机关司法办案相关流程进行了规范,比如线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序等。

 

103家司法鉴定机构通过省级审核

 

在办理生态环境案件时,司法鉴定难、机构少、费用高、周期长已成为制约检察机关办理环境污染案件的一个瓶颈。

 

《意见》探索建立检察公益诉讼中生态环境损害司法鉴定管理和使用衔接机制。遵循统筹规划、合理布局、总量控制、有序发展的原则,针对司法实践中存在的司法鉴定委托难等问题,适当吸纳相关行政执法机关的鉴定检测机构,加快准入一批诉讼急需、社会关注的生态环境损害司法鉴定机构。

 

针对鉴定规范不明确、鉴定标准不统一等问题,《意见》加快对生态环境损害鉴定评估相关标准规范的修订、制定等工作,建立健全标准规范体系。加强

 

对鉴定机构及其鉴定人的监督管理,实行动态管理,完善退出机制,建立与司法机关的管理和使用衔接机制,畅通联络渠道,实现信息共享,不断提高鉴定质量和公信力。

 

近年来,相关部门加强了环境损害司法鉴定管理制度建设。

 

为给生态环境公益诉讼提出技术保障,2018年12月,生态环境部印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南土壤与地下水》,生态环境损害鉴定评估技术规范体系正在逐步建立。

 

为切实规范环境损害司法鉴定管理工作,司法部先后制定出台一系列政策文件,与“两高”联合出台《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》等。同时,还与生态环境部有关部门联合开展环境损害司法鉴定收费指导性目录的制定工作。

 

司法部公共法律服务管理局副局长舒国华告诉记者,目前司法部确立了司法鉴定行政管理部门和行业主管部门牵头联合规范管理的工作格局,开创了一种全新的司法鉴定管理模式。下一步,司法部将积极协调国家发改委有关部门,推动尽快出台收费标准。

 

截至2018年12月底,全国经省级司法行政机关审核登记的环境损害司法鉴定机构达103家,鉴定人1900余名,基本实现了省域全覆盖,环境损害司法鉴定的供给能力大大提升,为打击环境违法犯罪提供了有力支撑。

 

及时、有效和全面是判断是否履职的关键

 

2016年1月13日,贵州省锦屏县环保局因在2014年8月5日~2015年12月31日未对鸿发、雄军等7家企业停产整改及时进行督促与检查,被锦屏县人民检察院告上法庭。

 

检察机关连续发出3份检察建议书,督促该局依法履职。锦屏县环保局在一定期限内仍然没有依法履职到位。最后,福泉市人民法院依法判决,被告锦屏县环保局怠于履行监督管理职责的行为违法。

 

强化生态环境保护督察,严格生态环境保护执法,为检察机关提起生态环境公益诉讼提供了大量案件线索。

 

2016年~2017年两年间,中央环保督察已完成对全国31个省份的全覆盖。2018年对河北等20个省(区)开展中央生态环境保护督察“回头看”,公开通报103个敷衍整改、表面整改、假装整改的典型案例。其中,有相当一部分案例中存在党政部门失职行为问题,符合案件移送条件。

 

针对公益诉讼办案中存在的对行政机关是否依法履行职责标准认识不统一的问题,《意见》明确了三个原则性标准,即以是否采取有效措施制止违法行为、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段为标准。

 

“在司法实践中,对于行政执法机关主观上有整改意愿,积极实施履职行为,但由于受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制,无法在法定期间内或在检察建议回复期内整改完毕的,不能一概认定为未依法履行职责。”胡卫列说,最高检下一步将会同有关行政执法机关及时研究出台文件,进一步明确行政执法机关依法履行法定职责的认定标准。

 

 

附件:《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》

 

为贯彻落实党中央、国务院关于打好污染防治攻坚战的各项决策部署,充分发挥检察机关、行政执法机关职能作用,最高人民检察院、生态环境部会同国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等部门,就在检察公益诉讼中加强协作配合,合力打好污染防治攻坚战,共同推进生态文明建设,形成如下协作意见。

 

一、关于线索移送的问题

 

1.完善公益诉讼案件线索移送机制。各方应积极借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法,逐步实现生态环境和资源保护领域相关信息实时共享。行政执法机关发现涉嫌破坏生态环境和自然资源的公益诉讼案件线索,应及时移送检察机关办理。

 

2.建立交流会商和研判机制。各单位确定相关职能部门共同建立执法情况和公益诉讼线索交流会商和研判机制,由检察机关召集,每年会商一次,确有需要的,可随时召开。有关行政机关也可就本系统行政执法和公益诉讼线索情况单独进行交流会商,共同研究解决生态环境和资源保护执法中的突出问题。检察机关对生态环境和资源保护领域易发、高发的系统性、领域性问题,可以集中提出意见建议;行政执法机关对检察机关办案中的司法不规范等问题,可以提出改进的意见建议。

 

3.建立健全信息共享机制。根据检察机关办理公益诉讼案件需要,行政执法机关向检察机关提供行政执法信息平台中涉及生态环境和资源保护领域的行政处罚信息和监测数据,以及环保督察等专项行动中发现的问题和线索信息。检察机关定期向行政执法机关提供已办刑事犯罪、公益诉讼等案件信息和数据信息。进一步明确移送标准,逐步实现行政执法机关发现公益诉讼案件线索及时移送检察机关、检察机关发现行政执法机关可能存在履职违法性问题提前预警等功能。

 

二、关于立案管辖的问题

 

4.探索建立管辖通报制度。检察机关办理行政公益诉讼案件,一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的同级人民检察院立案并进行诉前程序。对于多个检察机关均有管辖权的情形,上级检察机关可与被监督行政执法机关的上级机关加强沟通、征求意见,从有利于执法办案、有利于解决问题的角度,确定管辖的检察机关。

 

5.坚持根据监督对象立案。对于一个行政执法机关涉及多个行政相对人的同类行政违法行为,检察机关可作为一个案件立案;对于一个污染环境或者破坏生态的事件,多个行政机关存在违法行使职权或者不作为情形的,检察机关可以分别立案。

 

6.探索立案管辖与诉讼管辖适当分离。上级检察机关可根据案件情况,综合考虑被监督对象的行政层级、生态环境损害程度、社会影响、治理效果等因素,将案件线索指定辖区内其他下级检察机关立案。在人民法院实行环境资源案件集中管辖的地区,需要提起诉讼的,一般移送集中管辖法院对应的检察院提起诉讼。

 

三、关于调查取证的问题

 

7.建立沟通协调机制。检察机关在调查取证过程中,要加强与行政执法机关的沟通协调。对于重大敏感案件线索,应及时向被监督行政执法机关的上级机关通报情况。行政执法机关应积极配合检察机关调查收集证据。

 

8.建立专业支持机制。各行政执法机关可根据自身行业特点,为检察机关办案在调查取证、鉴定评估等方面提供专业咨询和技术支持,如协助做好涉案污染物的检测鉴定工作等。检察机关可根据行政执法机关办案需要或要求,提供相关法律咨询。

 

9.做好公益诉讼与生态环境损害赔偿改革的衔接。深化对公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼关系的研究,加强检察机关、行政执法机关与审判机关的沟通协调,做好公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的配合和衔接。

 

四、关于司法鉴定的问题

 

10.探索建立检察公益诉讼中生态环境损害司法鉴定管理和使用衔接机制。遵循统筹规划、合理布局、总量控制、有序发展的原则,针对司法实践中存在的司法鉴定委托难等问题,适当吸纳相关行政执法机关的鉴定检测机构,加快准入一批诉讼急需、社会关注的生态环境损害司法鉴定机构。针对鉴定规范不明确、鉴定标准不统一等问题,加快对生态环境损害鉴定评估相关标准规范的修订、制定等工作,建立健全标准规范体系。加强对鉴定机构及其鉴定人的监督管理,实行动态管理,完善退出机制,建立与司法机关的管理和使用衔接机制,畅通联络渠道,实现信息共享,不断提高鉴定质量和公信力。

 

11.探索完善鉴定收费管理和经费保障机制。司法部、生态环境部会同国家发展和改革委员会等部门指导地方完善司法鉴定收费政策。与相关鉴定机构协商,探索检察机关提起生态环境损害公益诉讼时先不预交鉴定费,待人民法院判决后由败诉方承担。与有关部门协商,探索将鉴定评估费用列入财政保障。

 

12.依法合理使用专家意见等证据。检察机关在办案过程中,涉及案件的专门性问题难以鉴定的,可以结合案件其他证据,并参考行政执法机关意见、专家意见等予以认定。

 

五、关于诉前程序的问题

 

13.明确行政执法机关履职尽责的标准。对行政执法机关不依法履行法定职责的判断和认定,应以法律规定的行政执法机关法定职责为依据,对照行政执法机关的执法权力清单和责任清单,以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。检察机关和行政执法机关要加强沟通和协调,可通过听证、圆桌会议、公开宣告等形式,争取诉前工作效果最大化。最高人民检察院会同有关行政执法机关及时研究出台文件,明确行政执法机关不依法履行法定职责的认定标准。

 

14.强化诉前检察建议释法说理。检察机关制发诉前检察建议,要准确写明行政执法机关违法行使职权或者不作为的事实依据和法律依据,意见部分要精准、具体,并进行充分的释法说理。要严守检察权边界,不干涉行政执法机关的正常履职和自由裁量权。

 

15.依法履行行政监管职责。行政执法机关接到检察建议书后应在规定时间内书面反馈,确属履职不到位或存在不作为的,应当积极采取有效措施进行整改;因客观原因难以在规定期限内整改完毕的,应当制作具体可行的整改方案,及时向检察机关说明情况;不存在因违法行政致国家利益和社会公共利益受损情形的,应当及时回复并说明情况。

 

六、关于提起诉讼的问题

 

16.检察机关应依法提起公益诉讼。经过诉前程序,行政执法机关仍未依法全面履行职责,国家利益或者社会公共利益受侵害状态尚未得到实质性遏制的,人民检察院依法提起行政公益诉讼。

 

17.行政执法机关应依法参与诉讼活动。进入诉讼程序的,行政执法机关应按照行政应诉规定相关要求积极参加诉讼,做好应诉准备工作,根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩。对于国家利益或者社会公共利益受到损害的情形,在诉讼过程中要继续推动问题整改落实,力争实质解决。对于法院作出的生效判决要严格执行,及时纠正违法行政行为或主动依法履职。

 

七、关于日常联络的问题

 

18.建立日常沟通联络制度。各方应明确专门联络机构和具体联络人员,负责日常联络及文件传输等工作。各方可定期或不定期召开联席会议,共同研讨解决生态环境和资源保护领域中存在的具体问题,以及司法办案中突出存在的确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难、从严惩治难等问题。对于达成一致的事项,以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。检察机关和各相关行政执法机关可以在日常工作层面进一步拓宽交流沟通的渠道和方式,建立经常性、多样化的交流沟通机制。

 

19.建立重大情况通报制度。为切实保护国家利益和社会公共利益,及时处置突发性、普遍性等重大问题,对于涉及生态环境行政执法及检察公益诉讼的重大案件、事件和舆情,各方应当及时相互通报,共同研究制定处置办法,及时回应社会关切。在办案中发现相关国家机关工作人员失职渎职等职务违法犯罪线索的,应当及时移送纪检监察机关。

 

20.建立联合开展专项行动机制。各方开展的涉及对方工作范围的专项行动等,可邀请对方参与,真正形成检察机关与行政执法机关司法、执法工作合力,共同促进生态环境和资源保护领域依法行政。

 

八、关于人员交流的问题

 

21.建立人员交流和培训机制。各方可定期互派业务骨干挂职,强化实践锻炼,进一步优化干部队伍素质。检察机关可聘请部分行政执法机关业务骨干任命为特邀检察官助理,共同参与公益诉讼办案工作。检察机关和行政执法机关举办相关培训时,可以为各方预留名额,或邀请各方单位领导和办案骨干介绍情况,定期开展业务交流活动,共同提高行政执法和检察监督能力。

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